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[월요신문 허창수 기자] 재건축 초과이익환수제의 부활을 앞두고 유예 기간을 다시 연장하는 방안이 제기돼 논란이 일고 있다. 환수제 적용 가능성이 있는 서울 강남 재건축 조합 등은 제도의 위헌성 및 형평성 문제를 들어 추가 유예를 추진하고 있지만, 다른 한편에서는 재건축을 포함한 재개발 이익 환수장치를 강화해야 한다고 주장하고 있어 진통이 예상된다.

재건축 초과이익환수제란 재건축을 통해 조합원 1인당 이익이 3000만원을 초과할 경우 개발이익의 최고 50%까지 부담금으로 환수하는 제도다. 부동산 과열을 막기 위해 2005년 5월 서울과 수도권에서 처음 시행됐고, 2006년 9월부터는 전국으로 확대됐다. 이후 부동산 시장이 냉각되자 정부는 2013년과 2015년 두 차례에 걸쳐 제도 시행을 유예했으나 올해 말로 종료된다. 그런데 유예 기간 만료가 약 9개월 앞으로 임박해오자 또 다시 유예기간을 연장해야 한다는 법 개정론이 고개를 들고 있는 것이다.

초과이익환수제의 유예·폐지를 주장하는 측은 △미실현 이익에 대한 과세의 위헌성 △주택재개발 사업 등 다른 정비사업과의 형평성 문제 두 가지를 ‘재건축초과이익환수에 관한 법률 개정안’의 핵심 근거로 들고 있다.

이와 관련 국회 국토교통위원회 소속 자유한국당 박덕흠 의원은 19일 “재건축 부담금은 부동산의 양도를 통해 실현된 이득이 아니라, 준공시점과 사업개시 시점의 가격 차이를 대상으로 부과하고 있다”면서 “미실현 이익에 대한 부담금 부과에 따른 위헌 논란이 있다”고 설명했다. 박 의원은 이어 “재건축에만 부담금이 부과됨에 따라 주택 재개발사업 등 다른 정비사업과의 형평성 논란도 있다”면서 “주택시장을 안정시키고 재건축사업을 활성화하기 위해 2020년 말까지 관리처분계획의 인가를 신청한 재건축사업에 대해서 재건축 부담금을 면제할 필요가 있다”고 주장했다.

강남권 재건축조합 조합 관계자들도 “재건축 초과이익환수제는 삼성전자 주식을 팔지 않고 10년째 보유 중인데 주식이 많이 올랐으니 세금을 미리 내라는 것과 똑같다”면서 “재건축을 통해 주거환경 개선을 원하는 실거주자까지 투기꾼으로 매도하는 것은 위헌소지가 충분하고 기준도 명확하지 않다”고 주장했다.

일각에서는 제도의 한시성이 부동산 시장의 과열을 유발한다는 주장도 나오고 있다. 이와 관련 부동산 업계 관계자들은 “초과이익환수제의 부활이 임박해지면서 부담금 부과가 유력한 강남권 재건축 단지들을 중심으로 초과이익환수제 적용을 피하기 위한 무리한 사업 추진이 진행되고 있다”면서 “초과이익환수제가 시행될 경우 대규모 부담금을 우려한 재건축 단지들이 추진 동력을 상실해 안정적인 주택 공급을 저해될 가능성도 있다”고 우려했다.

하지만 반론도 만만찮다. 재건축을 포함한 재개발이익을 환수할 제도적 장치가 부재한 상황에서 그나마 남아있는 초과이익환수제 유예를 논하는 것은 부적절하다는 주장이다.

이와 관련 경제정의실천시민연합(경실련) 관계자는 본지와의 통화에서 “우리나라는 개발이익 환수체계가 거의 전무한 상황”이라면서 “재개발·재건축 사업에서 발생한 개발이익을 환수할 수 있는 근본적인 장치를 마련하고 환수체계를 강화하는 방향으로 논의가 진행돼야 한다”고 주장했다.

경실련 관계자는 “재건축 사업에서 발생하는 개발이익의 절반이 토지 등을 제공한 개인의 몫이라면 나머지 절반은 토지의 가치를 증대시킨 공공의 몫이기 때문에 기본적으로 개발이익의 절반 이상은 공공으로 환원돼야 한다”면서 “그런 측면에서 보면 재건축 초과이익환수체계는 개발이익을 제대로 환수할 수 있는 장치가 아니다. 조합이나 언론에서는 초과이익환수제를 과장해서 보도하고 있지만 재건축으로 발생한 개발이익에 비하면 많다고 볼 수 없다. 실제로 이 제도가 도입된 후 2013년 12월 유예되기까지 실질적으로 부과된 금액은 40억원 정도에 불과하다. 개발이익을 환수할 수 있는 근본적인 장치가 부재한 상황에서 초과이익환수제 마저도 흐지부지되고 있다”고 지적했다.

경실련 관계자는 특히 미실현이익에 대한 세금 부과 논란에 대해서는 “실현이익·미실현이익을 따지기 전에 정책을 전체적으로 볼 필요가 있다”면서 “우리나라의 부동산 보유세는 국제 기준에 비해 낮다. 2011년 기준 OECD의 GDP 대비 보유세 비중이 1.09%인 반면, 한국은 0.79% 수준이다. 거기다 해외에 비해 개발이익을 환수할 수 있는 장치도 미비하다. 실질적으로 개발이익은 계속 발생하는데 정부는 세금으로도 환수하지 못하고, 개발 부담금 부과도 되지 못하고, 재건축초과이익도 환수하지 못하고 있다. 결국 아무런 장치가 가동되지 않는 상황이 되 버린 거다”라고 지적했다.

한편 건국대학교 부동산학과 유선종 교수는 본지와의 통화에서 “재건축이 초과이익환수제의 대상이 되는지는 논란의 소지가 있다”면서도 “초과이익환수제도의 유예가 ‘가진 자’들의 논리에 따라 결정되는 것은 경계해야 한다”고 지적했다.

유 교수는 “개발이익은 ‘windfall’로 번역된다. 이는 ‘바람이 불어 우연히 떨어진 것’이라는 의미를 내포하고 있다”면서 “재건축 초과이익환수제 논란은 ‘개발이익이 개인들의 노력이 관여해서 얻어진 이익이냐, 아니면 본인들은 아무런 노력을 하지 않았음에도 불구하고 발생한 이익이냐’ 하는 것이 핵심”이라고 말했다. 이어 “해외에서도 도시계획에 따른 개발이익이 발생한 경우 그 일부를 환수한 전례가 있다. 하지만 정부 주도의 도시개발에 의한 이익과 민간 주도의 재건축에 의한 이익은 다른 부분이 있다”면서 “엄밀하게 말해 재건축은 정부가 아니라 개별 당사자들이 하는 것이다. 따라서 재건축이 초과이익환수제의 대상이 되는지는 논란의 소지가 있다. 일반적으로 학계에서는 재건축으로 인한 이익을 환수하는 것에 대해 ‘무리한 법’으로 보는 게 일반적이다”라고 말했다.

하지만 유 교수는 “과거 초과이익환수제가 유예된 것은 부동산 경기 부양이 목적이었다. 그때 상황과 지금 상황이 같은지 다른지 부터 논의를 해야 한다”면서 “특히 거시적 차원에서 부동산 경기부양에 촉매력이 필요한 상황이기 때문에 유예 연장이 필요한 것인지, 아니면 강남 재건축 단지 조합원들의 이익 때문인지에 대한 논란이 매듭지어져야 할 것으로 본다. 재건축 미실현이익에 대한 과세가 맞는 건지는 그 다음에 논의할 문제”라고 말했다.

논란이 커지자 국토교통부는 20일 해명자료를 내고 “재건축부담금은 2014년 국회에서 올해 말까지 관리처분인가를 신청하는 사업장에 대해 면제하도록 ‘재건축초과이익 환수에 관한 법률’이 개정됐으며 2018년 1월 1일부터는 부과될 예정”이라면서 재건축부담금에 대한 폐지 또는 추가유예 등에 대해 검토된 바가 없음을 밝혔다.

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